运用城乡建设用地增减挂钩政策，加强对农村土地特别是农村居民点的整治，已成为统筹城乡发展和推进新农村建设的有效途径。在具体操作实施中，部分地区遇到的城乡规划不协调和农民利益得不到保障等问题，成为社会广泛关注的话题。作为国务院赋予支持新农村建设职责的专门政策性银行，农发行在信贷支持农村土地整治、推进新农村建设过程中，如何在实现支农成效和自身发展最大化的同时，有效防控“一哄而上”形成社会隐患和信贷资金风险，是目前应着重思考的问题。本文通过对山东省平阴县孝直镇农村新型社区建设的调研，对该问题进行探讨。
一、基本做法和启示
孝直镇是平阴县传统农业大镇，辖64个行政村，人口6.2万。在推进新农村建设过程中，该镇利用挂钩政策，以土地综合整治为平台，坚持政府主导，市场运作，合村并点，走出了一条农村新型社区建设的新路子，成为山东省土地综合整治试点之一。其具体做法如下： （一）对接政策，科学规划，合村并点建设农村新型社区 该镇64个行政村中500人以下的有12个，村庄规模小、布局分散。近年随着外出打工人员增多，许多村变成“空心村”， 大量土地资源浪费，“脏乱差”面貌难以改观。2008年，随着平阴县被列入全国第二批城乡建设用地增减挂钩试点示范县及省市关于村庄建设节约用地指标级差收益返还等政策的出台，该镇把合村并点建设新型社区作为加速城乡一体化进程的有效途径。一是树立全域理念，科学规划。统筹城乡和产业发展，编制《孝直镇总体规划》和《农村新型社区体系规划》，将全镇64个行政村规划为1个镇驻地、9个中心社区、20个基层社区，并确立了东部蔬菜、中部工业、西部山区旅游林果三大产业发展格局。二是先行试点，分批推进。首先在蔬菜产业聚集、农民收入较高、区域文化和家族背景相近的汇河以东片区启动村庄整合工作。将该片区21个村庄整合为3个中心社区、1个基层社区。每个中心社区规划为居住经营区、商业服务区、老年人居住区和社区服务中心，并参照城市社区标准，配套基础设施和学校、卫生室、便民超市等公共服务设施。 （二）尊重民意，缜密操作，稳妥推进农村新型社区建设 一是以方便群众生活为原则，进行科学设计。该镇按照就近集中、方便群众的原则，根据当地群众家家户户种菜的实际，创造性地把居住经营区设计为“一户三体”模式：一楼每户两间临街库房，可放车放菜贮菜，自然形成蔬菜批发市场；二至四楼为居住单元楼，楼梯口每户一个杂物间，实现了居住、贮菜和杂物分离，既方便群众生产经营又提高生活质量。二是整合各类财政及补贴资金，减少农民投入。为减轻农民负担，政府借助挂钩政策，采取以宅基地换楼房、争取土地综合整治项目、旧村复垦整理专项资金等措施，筹集部分资金投入社区基础设施建设，并对农民进行建房补贴。三是以群众满意不满意为标准，缜密操作。在新型社区建设进程中，该镇始终坚持群众利益至上，充分尊重农民意愿。在新区建设中，不强制拆迁，不大拆大建，保留村边房龄相对较低的民房，对经济不宽裕或暂时不愿进驻社区的农户，统一评估、折价后置换到保留区域内社区购房户的旧房子，既实现了旧房再利用，又确保了连片复耕，杜绝了农民“被上楼”问题。在置换中，采取一户一宅、先建后拆的原则，旧房推平与搬新房同步，防止住新不拆旧现象，确保农村建设用地只减不增。 （三）统筹兼顾，有机整合，促进农民生产生活方式同步转变 该镇把新型社区建设作为统筹城乡发展的重要载体和平台，在改善农民住房条件的同时，大力推进“三个集中”，同步解决了农村居住环境改善和产业发展方式转变两大课题。一是推动农民向新型社区集中，转变农民生活方式。二是推动产业向基地集中，转变农业发展方式。三是推动土地向大户集中，转变农村经营方式。 （四）借鉴与启示 总结该镇的做法和经验，其值得借鉴之处在于：一是坚持规划先行、因地制宜原则。二是坚持群众自愿、分步推进原则。三是坚持科学发展、集约用地原则。四是坚持政府引导、多元投入原则。 二、相关建议
（一）农发行应把社会效益和政策目标放在首位
从农发行自身来看，作为国家政策性银行，应始终以贯彻国家宏观经济调控政策，配合政府解决市场失灵、弥补市场缺陷为主要目标。根据国务院对农发行的市场定位和总行2011－2015年发展规划纲要，今后要紧密结合中央统筹城乡发展、保障和改善民生的政策要求，围绕农村改革发展的重点领域和薄弱环节，以支持新农村建设为重点，加大对农村土地整治、农民集中住房建设、农业开发、农村基础设施建设的信贷投放力度，大力支持城乡统筹和城镇化建设，优先支持农用土地整治、农民集中住房建设等项目。
从孝直镇的经验来看，利用合村并点、村庄整治促进城镇化发展和新农村建设的模式，只要解决好农民的拆迁补偿、上楼后的增收渠道、社会保障等问题，保护好农民的基本财产权利和利益，同时解决好村庄搬迁后腾出土地的连片整理复垦和置换后级差收益的分配问题，确保增减挂钩和土地整治行为规范，就完全可以避免形成社会问题和信贷风险。农发行要从经济社会全局发展和自身可持续发展相合的角度，牢固树立“抓住机遇、加快发展”的观念，发挥好其具有大额长期低成本资金来源、能与长期资金运用相匹配、能先期垫付大量资金进行前期投入的优势，增强支持城乡统筹和新农村建设的硬实力和影响力，引导企业、个人、社会等多元资金投向农村，在这一领域发挥好方向性、基础性主导作用，确保新农村建设战略的顺利推进。
（二）农发行在项目选择上要符合以下条件
农发行作为保本微利的现代政策性银行，是在市场条件下及银行框架内运作，在积极响应政府号召加大新农村建设信贷投入的同时，同样要按照相对效率法则来选择项目，兼顾商业标准来决定贷款分配，既要防止地方在新农村建设推进过程中“一哄而起”形成社会隐患，又要确保政策性信贷资金的安全和效益。
由于农业中长期贷款本身具有较大的市场风险和系统风险，农发行在选择支持土地整治项目时，要考虑以下因素和条件。一是必须是经批准的城乡建设用地增减挂钩试点地区、以县域为单位政府主导的集中整治项目。针对县域内土地整治项目个数众多，建设地点分散，建设进度不一的情况，应以县级政府融资平台融资、组织、建设、还贷，一次评审，总体承诺，分步实施。要督促建立融资平台的风险约束机制，完善资金运营管理体制；建立融资平台资产及项目资本金补充的动态机制，根据承担的基础设施项目建设情况，增强融资能力和经营能力。在项目选择上，重点支持城区、城乡结合部、镇驻地、经济富裕和文明程度较高的行政村的整治，确保实现集中连片改造、复垦。在资金切入点上，首先支持社区住房建设的启动资金，然后支持社区的生产性公共基础设施建设和消费性公共基础设施建设，支持面要覆盖基础设施、产业发展及物质与精神文明建设等领域，解决好影响农村发展的深层次问题，避免新农村建设流于表面化和欠缺长效性。二是土地整治项目运作模式必须规范。应建立由政府主导、群众参与、社会介入的土地整治项目运作模式，项目的决策、工作协调、利益分配、资金监管、招投标监管等激励和约束机制必须健全。三是要有统筹城乡资源配置与产业发展的县域新农村建设总体规划。农发行在选择项目时，要看其是否有统筹城乡产业发展，农村劳动力就业，农村教育、医疗、社会保障等一体化配套政策和措施的新农村建设规划。四是要有多元的投入机制。新农村建设需要长期性、综合性、可持续性的融资支持，其投资主体在目前农民整体收入水平较低、不具备投资能力的情况下依然要由财政投资作保障。政府部门要有综合运用税收、利率、贴息、保险、补助等方式引导社会资金、民间资金进行新农村建设的各种奖励措施。
（三）农发行要积极在以下方面寻求突破
统筹城乡发展和新农村建设涉及方方面面，是一个综合性系统工程，目前还面临着来自于法律、政策、制度的约束和障碍。因此，农发行必须具有宏观的视野和思路，把解决当前问题与长远问题相结合，把加强自身业务创新和管理与探索优化新农村建设的政策和制度环境相结合，加强对有关问题的超前性研究，加大业务创新力度，努力突破瓶颈制约，在增强自身持续成长能力的同时，推动建立稳定增长和良性运行的新农村建设机制。
1.探索建立支农资金整合和监督机制。目前，财政支持仍是解决我国“三农”问题的根本出路。但财政支农资金管理中仍存在下拨渠道众多、中间环节众多、使用效益低下等问题。结合农发行“代理财政支农资金拨付”的职能，要积极探索对中央和地方各类支农资金进行整合、管理和监督的机制，将各种渠道、各部门管理的支农资金进行深度整合，形成财政部门管资金、各涉农主管部门管项目、农发行管涉农资金直接集中支付的资金运行轨迹，减少中间运行环节，使有限的财政资金形成整体合力，提高支农资金的使用效益。
2.探索解决农村土地使用权抵押问题。农村抵押担保能力严重不足是制约中长期信贷投入的主要因素，作为农村中长期信贷投入的主力军，农发行要积极创新贷款担保方式。一是积极办理统筹城乡试点地区增减挂钩节约建设用地指标或项目土地出让收益权质押贷款业务。二是推动农村土地金融制度创新。随着我国社保覆盖面的逐步提高，土地制度改革的条件逐步具备，特别是对于城市近郊而言，土地的保障功能正在消失，其经济和发展的功能已成为首位。农发行应积极探索农村土地金融制度创新，促进农村土地使用权与农业政策性金融的内在结合，通过解决农村土地使用权抵押问题，使土地由原来的社会保障属性向资源和资本属性转化，实现土地财产权益与自身发展的最大化，促进城乡一体化。
3.与各级政府建立全面、长期、稳定的良性合作机制。农发行要将自身的融资优势与政府的组织协调优势相结合，与各级地方政府建立定期联席会议制度，及时了解区域经济发展的总体布局和发展思路，了解相关政策和信息，并在项目选择、资金整合、信用结构搭建及项目管理等方面加强协作，及时解决项目建设和运营中出现的重大问题，共同推进新农村建设。
4.不断优化新农村建设金融服务的管理机制。一是完善项目开发机制。加强项目开发工作，寻找有市场前景且符合农发行信贷政策投向和贷款方式的好项目，从项目源头介入，建立项目开发库，确定项目开发培育责任人。对重大项目成立项目开发小组，负责跟踪培育，为今后的发展积蓄新的业务增长点。二是完善授信功能。根据区域财力情况、业务发展状况和风险管理能力，适当将项目评估权授予二级分行，让其在信贷管理中发挥主观能动性。改变贷款手续过繁、时间过长、审批权过分集中的现状，对重点优质项目开辟贷款“绿色通道”。三是从改革人事、分配制度，完善激励和约束机制，加强业务培训入手，提高员工的业务素质，并尽可能地优化人员结构，以适应中长期贷款业务快速发展的需要。四是加强同业协作，探索新形势下有益的同业合作模式，提升整体竞争力和抗风险能力，培育优势互补、资源共享的战略合作伙伴。 |
