| 目前我国凭证式国债发行采用承购包销方式，由承销机构总部直接向财政部承销，再通过其系统内所属分、支行逐级下达任务，分派到各基层网点发售，人民银行不再直接参与国债的发行工作，工作重心转移到了对凭证式国债的管理上。通过管理，进一步规范了国债发行、兑付行为，推动了我国国债市场健康有序发展。但同时由于受多种因素的制约与影响，基层人行在实际管理过程中也遇到了一些难题，亟需解决。 一、凭证式国债发行管理中的难点 (一) 管理制度不健全，监管尺度难把握。从1994年凭证式国债开始发行以来，对国债的监管没有出台一套完整的国债法规，人民银行对凭证式国债的监管仅仅依据每次发行时的文件规定进行监管，缺乏法律效力，对出现的问题没有明确的处理手段和管理措施，监管尺度很难把握。如国债发行文件规定“各承销机构要加强自律，面向社会公开发行，不得惜售，不得提前预约销售”等内容，而在实际发行过程中，这些违规现象时有发生，特别是提前预约已经成为普遍现象。原因有二：一是从承销机构的经营理念和理财角度出发，预约是其完善金融服务、树立良好信誉的一种方式；二是对于县及县以下农村来税，如不提前预约就无法抢购到发行数额，当然也完成不了发行任务。可从国债监管角度出发，由于缺乏必要的监管依据，人民银行无法对上述不规范的销售行为进行有效监管和采取必要的处罚措施。 (二) 管理职责不明确，监管实效难发挥。凭证式国债有关发行文件虽然规定了中国人民银行各分支行、营业管理部和各地财政部门均为国债的监管机构，但没有对人民银行的监管范围进行明确规定，致使人民银行监管工作开展极其被动。加之凭证式国债是由各承销机构承购包销，各承销分支机构直接向其上级主管部门负责，人民银行虽然作为监管机构，对凭证式国债的管理却难以实施；财政部是国债的发行主体，参与国债发行、兑付的全过程，对国债的发行和交易问题进行管理，但在实际监管中因为仅限于非现场数据监管，其作用也是微乎其微，更何况近年来地方财政部门已甚少介入凭证式国债的发行和管理工作。这种多头监管模式在实际的监管操作中,由于职责不明, 各相关部门无法形成监管合力，导致监管作用难以发挥。 （三）管理信息太滞后，实时监控难实现。一是发行信息了解滞后。凭证式国债的发行是由各承销机构总部直接向财政部进行承购包销，整个发行过程都由商业银行直接承办，而人民银行只能被动通过同级商业银行报送的发行周报来了解辖区国债发行情况，对国债的具体销售过程，很难直接介入并进行实时监控。二是信息报送准确度不高。按规定，各国债承销机构在国债发行期间应及时向同级人民银行报送发行任务、发行进度等相关数据，以便人民银行实时监控，但由于有关报送制度不够严格规范，统计工作中很多数据都要人民银行国库部门向各承销机构索要，数据准确性不高，时效性差，严重影响了国债监管的实效性。此外，由于诸多因素影响，总行近期开发运行的凭证式国债管理子系统在基层也没有得到充分利用，暂时还难以通过现代化技术实现动态监管。 (四)队伍力量太簿弱，实地监管难到位。国债管理是一项专业性很强的工作，执行国债的监管职能必须由一批高素质的国债专职人员来实现。基层人行特别是县（市）支行现有国库人员仅能勉强应付日常会计核算业务，一般都没有配备专职国债监管人员。加之国债监管人员平时培训和进修机会很少，知识结构落后，业务水平和综合素质远远适应不了新形势下国债监管工作的客观要求。因此，以目前基层人行的人员配备及业务素质情况，要监管辖内为数众多的承销机构以及众多的基层网点，工作难度、强度可想而知。而要真正实施对凭证式国债的监管，实地检查是非常重要的，也是必不可少的。比如要了解承销机构是否超冒发行、会计科目、凭证使用是否正确、二次买卖开展是否合规等情况，只有通过实地检查才能发现问题。 二、加强凭证式国债管理的几点建议 (一)健全法规制度，完善监管依据。为确保监管的有效性和权威性，人民银行的监管行为必须要做到有法可依，依法行政。因此建议尽快出台《国债法》和具体的操作规定、管理办法及法律责任，针对各种可能出现的违规行为制定相应的处罚措施，使人民银行在履行其职能时有明确的法律依据作后盾，使监管措施和处理手段更具威慑力，从而推动国债市场管理的规范化、制度化、法制化。 （二)明确监管职能 ，提高监管效率。我国现行的国债管理体制是人民银行和财政部共同管理，由于二者职责划分不明，导致监管不力，建议应明确两部门的职责、权限以及相互之间的制约关系，确保在国债管理中能各司其职，各负其责。人民银行作为国债市场的组织者和协调者，要充分发挥在国债市场中的组织、协调、监督、管理作用，维护国债市场的稳定；财政部门作为发行主体，应对国债的发行和交易问题进行管理。同时，两部门还应加强合作和协商，对国债管理中出现的问题共同商讨对策，进一步提高国债监管效率。 （三)加强信息传导，创新监管手段。一是完善国债发行信息报送制度，要求各承销机构及时准确报送发行任务、发行进度、发行数额等信息，以便人民银行及时了解辖内国债发行情况，并进行监管。二是充分利用现代化的计算机通讯技术，通过建立全国联网的计算机监控系统, 对国债的发行、流通、转让、兑付、债权记录以及资金清算等一系列活动实施监控，发现异常情况能够及时处理并解决；同时，根据计算机监控系统提供的市场情况，公开相关信息，定期披露违法违规事件等，以充分发挥现代化技术在国债发行监管中的作用。 (四)充实队伍力量，实现全面履职。 国债监管是国库监管工作的重要组成部分，在全面强化国库职能的进程中，应进一步加强国债管理工作，补充人员，配备专职的国债监管人员，采取以会代训、举办培训班、学习考察等多种形式，加强国债经办人员和管理人员的国债监管专业培训，着力提高国债人员的综合业务素质和监管水平，推动国债管理工作步上规范化、专业化和现代化轨道，全面履行人民银行职能。 |
