——以宁夏同心县为例

 

　　财政支出是政府宏观经济调控的重要内容，合理的财政支出结构是推动经济和社会发展的重要保证。随着改革开放的逐步深化，财政体制也逐渐由经济建设型财政向公共财政转变。公共财政的含义：一是财政税收要公开透明，二是提供公共服务。目前已初步具备了公共财政的某些特征。但距建设社会主义市场经济体制的要求，还存在着差距。尽管地方财政支出不断增长，但管理相对而言比较落后，因此随着财政体制改革的不断深化，优化地方财政支出结构已势在必行。
　　一、同心县财政支出结构分析
　　同心县是宁南山区一个比较落后的农业县。根据国家金库同心县支库预算支出年报表对经济建设支出费用、公共事业和社会服务费用和行政管理费用几个大项支出的统计和比较，经济建设支出的费用从2003年开始逐年递减，但是到了2006年此项目有较大的增幅，是因为2006年同心县加大城市基础设施建设和基建支出投资，仅2006年同心县基本建设支出4193.71万元。从2007年开始，实行政府收支分类改革后，国库支出报表主要支出科目的归类与往年报表略有不同，2007年报表各个科目比往年划分得更详细更清晰，其中列出了在每个项目中的行政管理费用，取消了企业挖潜改造和科技三项费用支出等比较老的科目，增加了环境保护等新的科目。
　　 (一)经济建设支出
　　经济建设支出主要包括基本建设投资支出，企业挖潜改造支出，科技三项费用支出，农业生产支出，工业、交通、商业等部门的费用支出。
基本建设投资2006年由于开始加大城市土地开发力度，创出历史新高外，其他年份占比都较少。在经济建设支出中，农业、工业、交通、商业事业费用一直略为上升，2008年创出历史新高。
　　(二)公共事业和社会服务支出
　　公共事业和社会服务支出包括：社会文教支出、科技、卫生社会保障、环境保护等公共服务性质的支出。
　　根据对公共事业和社会服务的各个主要项目的统计得出，文体教育支出一直呈现稳中有升的势头。科技支出一直只占整个财政支出很小的比例；卫生支出一直稳定在4.5%上下，社会保障支出占整个财政支出的比例也比较稳定，但是稳中略升。环境保护费用在2007年之前就没有专项支出，2008年此项支出达到4.9%。公共安全支出由国防支出和公检法支出组成，其中公检法支出在公共安全支出中占比过大。公共安全支出占财政支出的比例在逐年上升，总体来讲公共安全支出是公共事业和社会服务中所占比例最高的。
　　(三)行政管理费用
　　同心县行政管理费用占财政总支出的比例没有出现急剧膨胀的情况，一直都保持在8.5%左右稳定的水平。但这个比例远远高于文体教育支出、社会保障支出、科技、卫生等体现政府服务性的支出占比。由于预算报表的局限性，行政管理费用并未包括各职能机构所花费的行政管理费用，这些费用都笼统的包含在各项支出中。所以，如果把整个政府及其各个职能机构的行政管理费用合计起来，实际数字远远不止8.5%左右。从2007年开始，实行政府收支分类改革后，政府支出能够把各个职能机构以及政府机构的行政管理费用与其他支出区分开来，这样为今后相关数据的统计，为政府进一步开源节流提供依据都具有重要意义。
　　二、目前同心县财政支出结构的特点
　　(一)经济建设性投资对财政的依赖性比较重，财政的服务性正逐渐体现，但还有进一步优化的空间
　　由于县域经济发展条件的限制，财政支出与解决重大经济建设问题的关联非常大。尤其是在2007年以前，政府不但包揽基础设施建设、水电、道路等公共项目的投资，甚至要包办一些企业或者市场从事的经济活动。直接导致政府负担不规范、财政支出范围过大的情况没有从根本上得到解决。在经济建设支出的几个主要领域，财政支出结构基本上比较稳定，2007年才有所调整。但财政的经济建设功能结构优化速度还比较慢，结构还有进一步优化的空间。2007年取消了基本建设、企业挖潜改造资金和科技三项费用，增加了科技费用的支出，这说明政府的公共服务性质正进一步加强，财政正逐步从竞争性的经营领域内退出。
　　(二)社保、教育、环保和卫生这几个服务性支出均有增加，但仍然不足，质量也有待改进
　　公共事业和社会服务的几个项目中，社会保障支出与卫生支出呈逐年增长趋势，并且增幅逐渐放大，仅此两项2008年达到历史高点的15,170.48万元。环境保护专项费用在2007年之前都未曾列支。在环境保护方面，我国的目标是大幅度提高用于治理三废的投资比例，2007年同心县用于污染防治450万元，2008年1,166.36万元，尽管此项支出占财政支出比例较小，但毕竟有了一个良好的开端。文体教育支出每年都在增长，2008年达到了顶峰。在逐年增加教育投资的同时，还应注重改革教育体制，提高教育效率，逐步减少学校的收费项目，切实减轻老百姓的教育负担。
　　三、公共财政支出结构优化建议
　　优化财政支出结构，建立由经济建设型财政向公共财政转变相适应的公共支出结构，是当前财政支出结构调整和优化的重点。其核心是财政资金要逐步退出市场竞争领域，同时增加对公用建设，文科卫、教育和社会保障以及基础设施建设等公共项目的支出，建立一个符合市场经济发展的公共财政支出模式。
　　(一)在经济建设领域，财政支出要突出重点，有进有退。在公共服务领域要继续加大投入，但要进一步提高资金的有效使用，一方面当前应继续加大基础设施等有利带动区域经济发展的投入，由于县域经济发展的原因，很多基础建设才刚刚开始。在目前的情况下，政府加大对基础设施的投资力度，不仅可以有效刺激内需，带动本地经济发展，还可以合理规划，避免重复建设，有利于改善投资结构和经济结构，增加社会的资本积累，促进经济结构的良性循环和长期稳定发展。在市场经济发展到一定程度时，政府要逐渐从投资领域中退出，更多的向公共服务领域倾斜。目前，基本上公共服务领域中的每一个项目的资金都在增加，但增长速度不够快，占财政总支出的份额还很少，需求和投入的缺口很大。事实上，把经济建设费用中一些政府可以不包办的项目减掉，把行政管理费用中节省出的一部分也可以用到公共事业和服务中来，这样对于满足这部分存在的资金缺口，加大市场化程度，提高居民素质和社会稳定起到重大的推进作用。
　　(二)提高预算编制公开性，加强对预算的执行，充分发挥公共服务的作用。目前我县采取的方式是执行部门经人大批准编制预算。政府财政税收部门对资金的使用权过大，不能体现纳税人和政府之间的制衡关系。在预算中，强力部门得到的预算数额多，公共服务部门争取预算的能力较弱，转移支付不透明和不公正。建立一个公开透明、公平公正的财政预算体制是公共财政的重要标志。加大税收和预算提案的听证，有利于征集各领域意见，也可以加大编制预算的合理性，使有限的资金用在刀刃上。同时，进一步建立和完善人大对预算的审查和监督也是保证合理有效使用财政资金的前提条件。人大对财政资金使用的资金不应仅限于预算编制，更应加大对预算执行的审查和监督。
　　(三)继续完善国库单一账户制度，提高公共事业和服务领域的资金使用效率保证资金及时到位、提高资金的使用效率同样也是一种节约资金的方式。同心县从2007年下半年开始实行国库单一账户制度改革试点，到目前为止我县已有79家预算单位除工资支出外的所有资金都通过国库单一账户拨付，大大提高了财政资金拨付一次到位率。但还有很多的预算单位功能性资金没有实现通过国库单一账户拨付，而且79家预算单位中也只有14家属于公共服务性质。我们要进一步和财政配合，加大国库单一账户制度的推进和建设，更好的节约资金、提高资金利用率、保证教育、科技、文化、卫生、环保和社会保障等各个公共事业和服务的专项资金流向，监督财政支出的规范性，加快我县财政向公共财政转型。
　　(作者单位：中国人民银行宁夏同心县支行)