| 外汇管理理念和方式的“五个转变”，要求外汇管理工作从重行为管理转变为更加强调主体管理，为此，需要进一步完善外汇管理方式和方法，有效提升外汇监管效率，这对外汇管理部门提出了更高的要求。 一、当前构建主体监管方式面临的挑战 （一）交易主体信息较为分散，实施主体监管欠缺技术保障。目前，现行外汇业务信息系统是按业务类别开发的，市场交易主体相关信息分别散布于各个业务系统，系统之间关联度不高。虽然这些业务信息系统能够涵盖交易主体每笔信息，但由于这些信息不集中和不能相互校验，外汇管理部门难以对交易主体进行全面、准确、有效、实时的监控和管理。同时，相关数据不能通过系统自动生成和抓取，在实施主体监管时，只能手工采集数据，这不可避免加大监管工作量，人工采集数据也会存在一定的误差，将会影响主体监管有效性。 （二）业务人员综合素质不足，实施主体监管缺乏人力支持。现阶段实施主体监管更多地仍需要依靠业务人员的职业判断和经验判断，这就对业务人员提出了更高的业务素质要求。业务人员不仅要精通业务知识，还要具有对异常变动进行定量和定性分析能力，能够及早发现苗头性、趋势性问题。从现实情况看，基层外汇管理部门大部分人员综合素质仍需进一步提高。 （三）信息共享平台欠缺，实施主体监管的外部环境欠佳。在实施主体监管时，如外汇管理部门发现异常问题，可能需要提取商务、海关、税务、银行等部门业务系统数据，对交易主体的资金流和货物流进行匹配验证。但从现实情况看，由于各单位管理要求和客观条件不同，相关涉外部门业务信息不能有效进行共享。特别是一些部门出于保密要求，对相关数据发布进行限制，部分数据难以及时有效获取。另外，由于各部门录入时间要求不同，部分数据可能还存在一定的时滞。外汇管理部门在对企业交易行为进行真实性审核时，可能存在一定的困难。 （四）部分外汇政策法规立法理念滞后，实施主体监管的法制体系尚未建立。目前，总局出台的外汇政策法规或多或少是与行为监管相对应，其立法理念仍停滞于行为管理方面，行为监管理念在外汇管理人员中根深蒂固。无论是外汇管理部门，还是外汇指定银行，在实施外汇管理时，仍会不由自主地套用行为监管方式。如不对部分外汇政策法规重新进行修订和完善，推进主体监管势必会面临一定的障碍。 二、国际国内主体监管的经验做法 主体监管是指监管部门在全面了解监管对象相关信息的基础上，对监管对象的风险状况进行综合评判和等级分类后实施不同的监管策略。“主体监管”的理念在国外金融监管部门已长期得到运用和实施。 美国金融监管部门运用非现场监管和现场检查的方式定期对所有银行进行检查，全面了解各家银行的经营状况和执行金融法规情况，采用“骆驼评级”方法从资本充足性（Capital Adequacy）、资产质量(Asset Quality)、管理水平(Management)、盈利状况(Earnings)、流动性(Liquidity)和市场风险敏感度(Sensitivity of Market Risk)等方面对银行进行风险评价，区分各家银行风险状况等级，并由此确定对银行主体现场检查的必要性。 英国金融监管部门采用“Arrow”评级方法，设置统一的评价标准和风险评估程序，对被监管银行内部存在的、对监管目标构成威胁的风险过程进行持续确认和评估，风险的大小取决于风险的影响程度（Impact）和风险发生的可能性（probability）。根据对被监管银行的风险状况评估结果，采用不同的监管方式有区别地进行监管。如对风险发生可能性不高、影响程度较小的银行，每年只需向金融监管部门递交经营情况报告即可；而对风险发生可能性较高、影响程度较大的银行，金融监管部门定期对其进行现场检查。 我国银行业监督管理部门目前也在探索采用主体监管的方式对银行进行监管，通过建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，从资本充足性、资产安全性、管理严谨性、支付流动正常性和收益合理性等方面对商业银行经营情况进行风险评级，根据风险评级结果确定对银行现场检查的频率、范围和需要采取的监管措施。 总结国内外金融监管部门主体监管的经验做法，其核心思想是监管部门不拘泥于监管对象具体的交易行为和违规问题，而是通过全面掌握监管对象的情况，对其风险等级进行综合判断和分类后实施不同的监管措施，从而提高监管的针对性和有效性。 三、构建主体监管的基本构思 （一）设置监控指标，构建分析监测预警体系。根据主体监管的需要，选取具有代表性的指标，建立统计监测指标体系，并设立预警值。在把各业务数据和相关信息录入后，利用业务信息系统自动抓取大额异常外汇收支和结售汇交易信息，对超出预警值的异常的数据变动进行自动预警。发现预警项目后，要查找异常变动原因，并通过定量和定性分析，判定外汇交易行为。 （二）对监管主体进行合理分类，科学确定监管重点。在对交易主体进行量化考核和综合考评相结合的基础上，结合交易主体一定时期内的遵纪守法和信用情况，将交易主体按照一定的标准进行合理分类。可参照贷款分类方法，将交易主体划分为正常企业、关注企业和可疑企业。同时，要设定动态调整期限，对交易主体分类结果进行适时调整。 （三）实行区别的外汇管理方式，做到宽严相济。在对交易主体进行分类的基础上，要对不同交易主体实施不同的外汇管理方式。对于正常企业，可实施宽松的外汇管理政策。对于关注企业，要将其纳入监管对象，但在管理力度上，要小于可疑企业。对于可疑企业，则要进行重点监管，对其交易行为进行严格审核，对一些大额和特殊业务实行逐笔核准。 四、主体监管流程再造 从功能性出发考虑，可在现有组织分工基础上实行监测、监管流程再造，分为五大版块： （一）统计监测版块：主要职责是依托外汇金宏、外汇账户、个人结售汇、贸易信贷登记管理、直接投资、外债统计监测等业务管理系统，收集汇总银行、企业报送的报表数据，统计监测全辖跨境外汇收支与汇兑交易情况，建立并维护历史数据库，筛选大额、高频、异常的主体交易信息。工作机制是主要根据业务职能分工，由各业务系统的操作员或相应业务管理岗位骨干组成成员，统计监测成果采取“双线报送”方式，即按岗位职能分工纵向报送对口上级部门与横向报送分析鉴别版块、综合汇总版块相结合。 （二）分析鉴别版块：主要职责是根据各业务报表和统计监测版块提供的大额、高频、异常的主体交易信息，进一步梳理跨境资金异常流出入渠道，研究、掌握其流动特征和规律，按月（季）形成跨境异常资金流动监测分析报告；从统计监测版块提供的大额、高频、异常的主体交易信息中筛查案件线索，移交调查检查版块作进一步核实、查处。 （三）调查检查版块：主要职责是对分析鉴别小组提供的异常跨境外汇收支与汇兑案件线索作进一步的调查和检查。工作机制是采取相对紧密的组织构成形式，以外汇检查部门为主，必要时吸收相关业务骨干参加专项调查和检查。 （四）综合汇总版块：主要职责是协调外汇收支主体监管联动管理日常运作；负责主体监测成果与分析报告的局内共享与对口上报；研究完善主体监管的政策建议。工作机制采取相对分散的组织构成形式，建议由各部门抽派人员组成。 （五）技术支持版块：主要职责为外汇收支主体监测提供必要的技术支持与应用开发。工作机制采取相对紧密的组织构成形式，主要依托外汇科技管理部门，必要时吸收业务部门技术骨干参加。 五、几点建议 为提升外汇主体监管工作成效，还需要着重做好以下几方面工作： （一）构建完善的外汇市场主体信息系统，提高信息质量。一是通过进行业务系统整合，提高数据交叉核对功能。实现以国际收支系统为基础，以外汇账户系统为载体，全面掌控市场主体外汇交易信息，改变目前内部信息采集多渠道，缺乏共享的局面。二是规范信息采集，提高数据来源一致性。将账户系统与银行业务处理系统链接，自动抓取交易主体资金流动原始数据。银行数据信息进入外汇局总数据库后，自动分类进入不同的业务子库，完成监管数据分离，确保数据采集准确与完整。三是统一信息内容，提高数据共享程度。交易主体的基础档案信息一次录入，全程共享，创建国际收支申报统计监测、结售汇统计监测、外资外债管理等外汇管理所需的业务子系统，确保能方便查询与监测主体交易全貌。 （二）构建完善外汇市场主体监管服务平台，建立预警分析体系。一是完善档案管理，提高管理信息的全面性。将年检信息、检查信息、案件信息、奖罚信息、信用等级等涉汇管理部门监管信息纳入企业档案信息，动态反映主体经营行为和现状。二是整合监管资源，提高管理信息的透明度。构建主体监管服务平台，通过对市场主体分级分类，对有不良行为的主体进行约束限制，实现监管者与被监管者的互动，实现监管资源的有效整合。三是强化预警分析，增强非现场监管的效果。设定绝对指标、变动指标、偏离指标，通过关联指标信息交叉核对，对异常指标进行全面分析和判断，包含确立分析对象、单一指标分析、多重指标分析、经营环境分析等模块，实现对异常外汇收支情况的自动预警。四是实现本外币监管一体化，确保监管的广度和深度。为避免违法主体通过多次、多环节的资金流动过程，掩盖资金真实来源和用途的情况，应强化对本外币一体化监管，延伸主体监管的深度和广度。 （三）构建多方核查及信用评价体系，增强外汇监管实效。一是构建多方核查体系，有效识别异常交易行为。加大非现场核查力度，借助预警分析系统，及时发现异常线索，系统掌握市场主体有关交易情况，并进一步调查核实。发挥现场核查作用，实施对市场主体外汇收支行为的现场核查，加强执法部门协作，非现场及现场核查中发现的可疑线索传递到其他涉外管理部门，根据涉外部门职能情况进行延伸核查，实现异常交易核查的全面、完整，彻底打击违反外汇管理规定行为。二是构建信用评价体系，实行差别管理。清理名存实亡企业，对不符合外汇管理政策的企业强制退出市场，对有劣迹、失信但又不足以注销的违法企业督促其进行整改。实现外汇主体差别管理，建立健全企业分类评价指标体系，对市场主体执行外汇管理政策的合规性、科学性、有效性进行非现场评价。根据国际收支状况给予不同类别主体不同的政策待遇，给正常主体一定便利政策，对违规主体向社会通报并限制其部分外汇收支行为。出台外汇主体差别管理政策，明确对市场主体的奖惩措施，对市场主体起到约束和激励作用，增强市场主体守法意识，建立良好的外汇市场生态环境。 |
