在党的十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，把建立现代农村金融制度列为决定的重要部分，并明确提出农村金融是现代农村经济的核心，为建设农村金融体系指明了工作方向。但在另一方面，从2008年起，由美国次贷危机引发的金融风暴席卷全球，促使建立国际金融新秩序的要求一浪高过一浪。由对金融创新缺乏监管引起的反思，对我国在新时期建设和完善农村金融体系显得越发重要。
一、我国农村金融体系存在的主要问题 从目前来看，不论是央行还是银监会，在农村金融改革上都秉承2007年2月国务院召开的全国金融工作会议提出的农村金融改革的总要求，而忽略了体系建设中的风险防范，以及对金融创新的监管。 （一）自上而下大一统的体系设计并不能适应我国农村的地区经济差异化。近几年来的国内农村金融改革，基本上走的是一条人为或精英设计之路，是一条外来制度移植之路。在这种金融改革模式下，金融组织机构创立不少，但这些机构与所设计的功能差距太远。对于国内农村金融体系的改革与发展，如果不是一个自然发展的过程，不造就它的成长与生发的条件与环境，只是希望通过精英们的规划与设计来建立起国内各类金融市场的联动发展关系，那么这些关系与协调发展是否能够生发与成长是不确定的，甚至是不可能的。 （二）过分强调服务而忽视农村金融机构的风险防范体系建设。近年来，政府有关部门出台了一系列政策措施。一是扶持的货币政策；二是差别的监管政策；三是支持农信社发展的税收优惠政策。但这些措施更多的是停留在扶持上而不是从根本上解决现存问题，而我国国内金融系统性风险防范体系至今仍停留在理论探讨和政策构想上，目前监管层在针对农村金融风险应对上，主要是通过农村信用体系建设和农村信用担保体系来分散信用风险。这些风险防范机制的目的是降低信用风险，而对系统风险、经营风险、道德风险并没有什么实质性作用。农村金融机构除了工农建等银行依靠规模大，具有抵抗较大规模风险的能力外，农信社等机构的局部整合很难抵御较大规模的风险，而村镇银行、贷款公司刚刚起步，规模小、信誉认知度低，根本不具有抵御风险的基础。近几年，央行通过票据置换改善了农信社的不良贷款结构，加上近几年原国有商业银行的机构萎缩给农信社带来了快速发展，这些掩盖了农村金融机构在内控制度、管理模式、人才培养等方面的缺陷所带来的风险，一旦局部出现的危机蔓延开来，农村金融体系恐怕是国内金融体系最薄弱的一环。 （三）强调金融创新而忽略创新所带来的风险。温家宝总理在亚欧首脑会议上总结全球金融风暴发生的根源为忽视了对金融机构创新的监管，格林斯潘在美国议会上作证也承认自己在对待金融工具创新上忽视了监管。刘士余副行长也提出“鼓励创新、发展市场，加强监管、防范风险”的监督管理模式。这说明金融创新与金融安全有着极为密切的关系。金融创新作为金融领域各种要素的重新优化组合和各种资源的重新配置，既有助于金融体系的稳定和金融安全，但也可能带来金融脆弱性、危机传染性和系统性风险，从而对金融安全产生负面冲击。提高金融创新的信息透明度是保障金融安全的基本条件，只有信息充分、透明，投资者才有可能了解金融创新产品的风险，并对风险进行定价，才能作出科学的投资决策。监管机构应该要求金融创新产品发起人进行强制性的信息披露。 （四）内部人控制体制使公司治理中核心的权力激励与约束制衡机制成了摆设。作为农村金融体系的重要一环的农信社，从外在形式上看，已具有现代制度之形，但在运作上，则是官商合一，亦官亦商。这种权力的合一让农信社的高层管理者成了不需约束的绝对权力。 目前，我国农村金融体系的建设注重的是对法律制度、市场规则等“有形”制度的学习、引进及移植，但却无法建立起支撑这些“有形”制度的文化、道德、企业的价值观念等“无形”制度，从而使得国内金融体系无法形成行业的基本的价值观念与诚信法则。 （五）弱势农业与高利率的剪刀差制约农村金融体系的健康发展。由于农业的天生弱势性，面临着市场风险和自然风险的双重约束，其弱质产业的特性使得农业投入面临着高风险和低收益。虽然国家加大了保护价收购和农业补贴，但化肥、农药等农资价格的过度上涨已经制约了农民增收。加上在贷款时支付的隐性和道德成本，农民要支付的利率比上面统计的还要高。而与此同时，国家一再强调要调控的房地产业却能享受利率优惠政策，作为利润最差的第一产业却要支付比第二、第三产业高得多的利息，这种剪刀差的制约不能不说是一种讽刺。一方面，农村金融市场的主体要借助于国家的信用担保、要享用政府种种优惠政策、要政府采取严格的市场准入方式把竞争者排斥在外，从而能够轻易获得比一般利差高得多的利润；另一方面，又完全放弃作为市场主体应该承担的为社会提供一定的公共品及服务之职能。在高利率与低产出的双重冲击下，农业的产业化、规模化的可持续发展将会受到影响，从而反作用到农村金融机构。 二、构筑新的农村金融体系的建议 目前，比起国有商业银行股份制改造，国内农村金融业的改革仅仅触及一些表层问题，如果不从深层次的问题入手，使农村金融体系发生根本性的改变，从而完成《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是不可能的。根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中建立现代农村金融制度的要求，笔者认为： （一）根据各地发展情况筛选适合本地区的农村金融发展模式。用一种农村金融体系试图解决所有问题本身就不是科学严谨的态度，应根据不同情况区别对待，如对沿海地区更多地鼓励商业性金融机构进入，而在相对落后地区仍应以政策扶植性金融机构为主。 （二）加紧构筑风险防范体系，明确存款的最后保障机制。金融体制最重要的就是构建信用体系，信心是金融体系立足的根本。从1996年至今，我国几乎每年均出现商业银行和国际信托公司等倒闭事件，但这些机构的最终命运通常是政府主导的兼并和接管，这给人以存款性机构在我国不可能破产的假象。央行和银监会分立后，央行以通货稳定作为其利益取向，银监会以银行体系的有序稳健作为其利益取向，谁体现存款人的利益取向？必须有明示的存款保险机制。 存款保险制度，重点在于保护存款人而不是银行，在于保障银行的有序破产而不是其存续，因此它扮演的是银行体系的“有序退出”角色。建议我国的存款保险应仅仅覆盖普通百姓的储蓄，覆盖范围不应过于宽泛。金额应以10万元为基础，逐步上调。在存款保险建立的同时，国家对银行的担保不能全部迅速撤除。目前可考虑将工农中建四大银行和其它的小型金融机构在保障比率上区分开来，开始实行时继续维持政府对国有银行的隐含存款保险，而以对非国有银行系统建立明示的存款保险为突破口，可先行设立专门针对中小存款性机构的存款保险，并对区域性、互助性的存款保险持扶持和引导的态度。 （三）加强对金融创新的监管。完善金融创新的监管体系是保障金融安全的核心要求。金融机构自身的风险管理是远远不够的，监管当局进行的有效监管是保障金融稳定性和金融安全的利器。在农村金融市场中，监管当局需要针对金融创新的安全性、流动性和盈利性以及金融机构的资本充足率、资产质量和表内表外业务设计一个科学的监管体系，以此来提高防范和化解金融风险的快速反应能力。由此，监管当局的能力建设需要放在突出的位置，监管能力应和金融业务、金融创新的发展保持动态协调。 金融机构加强对金融创新产品的风险管理，是保障金融安全的基础环节。一方面，金融机构应该对金融创新产品的安全性、流动性和盈利性有充分的认识，并将持有的金融资产的可能风险进行甄别，按市场风险、信用风险、操作风险和流动性风险等不同的特质，进行相应的资产损失计提。另一方面，金融机构应该加强风险识别和防范的能力建设。再一方面，金融机构需要对各种风险进行相应的防范，比如银行就应该根据自身情况，结合巴塞尔协议，建立符合相应风险管理需要的资本金和贷款呆账准备金。 （四）摆脱内外部控制，建立符合现代体制的权力激励与约束制衡机制。首先，完善农村金融机构的内控管理要从培育内控制度入手，建立事前内控机制，强化过程监控，突出内控重点，逐步实现补救性控制向预防性控制的转变，切实防范风险，稳健经营。在建立内控机制上，要坚持三项原则：一是体制监督原则。要从体制上着手，重新设计信贷经营与审批、监管三分离的运行机制，以避免各职能部门之间出现不必要的摩擦和控制环节中的漏洞。二是程序监督的原则。通过业务流程设计使不相容的职务相分离，达到岗位牵制的目的。三是责任牵制原则。内部控制不仅要规定职能部门和个人处理业务的权限，还要明确规定其承担的相应责任。其次，要完善农信社法人治理结构。尽快把农信社改造成股份制商业银行，并加快上市步伐，在法人一级构建以股东大会－董事会－监事会－经理层之间的权力划分和权力制衡的有效结构，抑制内部人控制和道德风险的发生。再次，要强化过程监控，构建全方位、多层次的监督体系。要加强监管当局对农村金融机构内控管理指导监督力度；要尽快制定符合农村金融实际情况的《内部控制指导原则》等文件，把内部控制状况作为监管的重点，加大对内控问题较多的分支机构现场检查频率，增加现场检查的深度和力度。 （五）通过政策扶植和利率市场化进程，尽快实现农村金融市场利率低息化。1.加快推进利率市场化进程，完善利率覆盖风险机制，使金融机构能够根据自身经营成本和管理能力自主定价，实现利率覆盖经营风险和成本。2.探索多种形式的风险补偿方式。在总结农信社小额信用贷款和联保贷款经验的基础上，鼓励在农村地区探索各种类型的信用贷款模式。大力推进以政府引导为主和农户参与的互助保险和担保业的发展。3.正确发挥财政补贴的作用，借鉴扶贫贴息贷款管理体制改革的经验，转变财政补贴支持方式。坚持农村金融以商业性运作为主的方针，业务按照市场化原则经营，建立有效的风险防范机制，努力实现可持续发展。4.实行较低的准入门槛和一些有别于商业银行的特殊政策，引入多元化主体充分竞争。同时，要对农村金融机构在股权结构、利率和经营范围等方面进行一些有别于商业银行的特殊规定，在注重引导资金流向农村的同时，加强对农村金融机构的审慎监管，发现问题及时处理，切实防范农村金融机构的金融风险，保持农村金融的持续健康发展。 |
